Stellungnahme zum Wohnungsbaubeschleunigungsgesetz

Der bdla begrüßt die Initiative des Landes Berlin, Bebauungsplanverfahren und Bauanträge zu beschleunigen.

Die vorgeschlagenen Maßnahmen sind aus Sicht des bdla allerdings nicht geeignet, schnellere Verfahren zu erreichen.

Die Maßnahmen bergen in Teilen sogar die Gefahr, dass im Planverfahren Unsicherheiten geschaffen werden, die eine ausgewogene Abwägung der Pläne in Frage stellen und die materiellen Standards herabsetzt.

- Maßnahmen verkennen die wirklichen Gründe für Verzögerungen

- Regelungen im Baumschutz nicht konsistent mit Artenschutz, daher eher Unsicherheit bei Investoren

- Änderungen auf Genehmigungsebene beim Baumschutz unnötig, da bereits ausreichend Regelung auf Bebauungsplanebene, sofern sich Bauvorhaben aus Bebauungsplänen entwickeln

- Schaffung von Klagegefahr durch Beschneidung der Verbandsbeteiligung

- Nutzung von Friedhofsflächen ohne "besonders" eingehende Prüfung problematisch für Klima und Versorgung mit Erholungsflächen

- Änderungen im Waldgesetz ohne Zeitersparnis, da nicht praxisrelevant und strukturelle Probleme nicht behoben werden

Bebauungsplanverfahren dauern in der Regel mindestens 3 Jahre. Dies ist aus Sicht des bdla deutlich zu lang. Die Gründe für lange Planverfahren sind nach unserer Erfahrung weniger im Umweltbereich zu finden als vielmehr in der personellen Ausstattung der Verwaltung oder aber in der Unerfahrenheit der Vorhabenträger. Dies wird am deutlichsten bei den sog. Beschleunigten Verfahren.

Der §13a BauGB schafft die Voraussetzung die Bebauungspläne, die der Innenentwicklung dienen, ohne die sonst obligatorische Umweltprüfung aufzustellen. Auch hier sah der Gesetzgeber offensichtlich eine Beschleunigung darin, im Bereich Umwelt die Standards herabzusetzen. Dennoch dauern diese Verfahren nach unserer Beobachtung genauso lange wie die Regelverfahren. Dies hat folgende Gründe:

- Von dem seitens des Gesetzes ermöglichten Verzicht auf die frühzeitige Behördenbeteiligung wird häufig kein Gebrauch gemacht. Dieser Verfahrensschritt wird dennoch durchgeführt, so dass die Beschleunigung unterbleibt. Es handelt sich daher in der Regel um Vollverfahren. Mit dem Unterschied, dass nur die Umweltprüfung unterbleibt, die nicht als Zeitfaktor zum Tragen kommt, da sie parallel zu den anderen Inhalten der Begründung zum Bebauungsplan erarbeitet wird.

- Einer der Hauptgründe für lange Verfahren ist die fehlende personelle Ausstattung in den Bezirksämtern. Diese wurde zwar nun verbessert. Allerdings beziehen sich diese nicht auf leitende Funktionen (Gruppenleitung), so dass keine schnelle Entscheidungsfindung erfolgen kann. Bei Abstimmungen fehlen häufig Entscheidungsträger, sodass sich der Planungsprozess daher aufgrund von Teilaspekten in die Länge zieht.

- Ein weiterer Grund ist die oft fehlende Erfahrung der Investoren bzw. Antragsteller.

Um das Ziel einer Beschleunigung von Bauvorhaben wirklich umzusetzen, sollte der Fokus stärker auf einer integrierenden Verfahrensweise gelegt werden. Divergierende Belange sollten zur Vermeidung von Konflikten besser gegeneinander abgewogen werden.

Des Weiteren ist mehr und mehr festzustellen, dass die Anforderungen an die Bauleitplanung erheblich gestiegen sind. Zunehmend werden Fragen aufgeworfen, die eigentlich erst im Rahmen der Objektplanung zu klären sind und bereits in die Ausführungsplanung hineinreichen. Der bdla empfiehlt dem Senat daher dringend, dem Beispiel vieler deutscher Städte zu folgen und einen qualifizierten Freiflächengestaltungsplan als verpflichtende Teilunterlage spätestens zum Bauantrag einzuführen.

Die Abwägung und Darstellung der unterschiedlichen Ansprüche des Baum- und Naturschutzes, der Freiflächengestaltung und der Grundstückserschließung und -nutzung sichert Gestaltungsqualität und schafft Rechtssicherheit. In Tempelhof-Schöneberg, wo bereits ein „qualifizierter Freiflächenplan“ teilweise schon zu den vorhabenbezogenen Bebauungsplänen gefordert wird, wurden gute Erfahrungen gemacht.

 

Zur Änderung der Berliner Baumschutzverordnung

Die Änderungen zur Baumschutzverordnung greifen nach unserer Erfahrung ins Leere. Die Baumschutzverordnung wird bei Bebauungsplänen bereits integriert behandelt. Der Baumbestand wird gemäß Baumschutzverordnung erhoben. Dies ist Grundvoraussetzung für die Vermeidung von Umweltauswirkungen und gilt grundsätzlich, unabhängig vom Verfahrenstyp. Die nach Baumschutzverordnung bewerteten Bäume bilden eine wichtige Grundlage, um über Erhalt und Fällung der Bäume auf der Ebene des Bebauungsplans entscheiden zu können. Auch der Ersatz wird im Rahmen des Bebauungsplans geregelt, in dem die erforderlichen Ersatzmaßnahmen im Rahmen einer Festsetzung (pro xy m² Grundstücksfläche ist ein Baum zu pflanzen) geregelt werden. In einem ergänzenden städtebaulichen Vertrag kann dann geregelt werden, dass ggf. nicht auf dem Grundstück nachzuweisende Bäume monetär kompensiert werden. Diese Vorgehensweise ist gängige Praxis und führt dazu, dass im Rahmen der Baugenehmigung nur noch formal die Fällung beantragt wird. Die Prüfung durch die zuständige Behörde ist bereits erfolgt, so dass dies zeitunkritisch ist. Baumfällgenehmigungen erfolgen bereits auf Basis der „Planreife“ eines Bebauungsplans.

Der bdla begrüßt, dass Baumfällgenehmigungen durch das Wohnungsbau­beschleu­nigungs­gesetz länger gültig sein sollen. Die in der Begründung zur Gesetzesänderung dargestellte Gefahr, dass der Bauherr durch eine verzögerte Genehmigung mit dem Verbot nach § 39 Abs. 5 BNatSchG konfrontiert ist, sehen wir nicht. Die artenschutzrechtlichen Verbotstatbestände nach § 44 BNatSchG gelten unmittelbar und unabhängig von baurechtlichen Genehmigungsbescheiden. Insofern ist eine Fällung von Bäumen in der Vegetationsperiode regelmäßig schon deshalb nicht möglich, da Nester vorhanden sein können. Erst unter Hinzuziehung eines Ornithologen kann eine Fällung genehmigt werden.

Kritisch sehen wir die Neuregelung in den Fällen, in denen im Zuge des Baugenehmigungsverfahrens erst die grundsätzliche Zulässigkeit der Bebaubarkeit geprüft wird. Projekte im unbeplanten Außenbereich (§ 35 BauGB) sind beispielweise grundsätzlich unzulässig. Erst eine städtebauliche Untersuchung einschließlich einer umfassenden Prüfung der Umweltbelange durch eine Eingriffs-, Ausgleichsbewertung schafft die Voraussetzungen einer Bebauung. Hier dieser Prüfung vorzugreifen, widerspricht Bundesrecht, wäre rechtlich angreifbar und würde die Genehmigungsfähigkeit der Vorhaben durch eine schlechtere Umweltbilanz (durch bereits gefällte Bäume) sogar verschlechtern. Zusätzliche Abstimmungen auf Fachebene würden den Verwaltungsaufwand weiter erhöhen.

Zum Änderung des Berliner Naturschutzgesetzes

Die Änderungen des Berliner Naturschutzgesetzes hinsichtlich der Mitwirkungsrechte von Verbänden widerspricht dem Bundesnaturschutzgesetz. In
§ 63 Abs. 4 BNatSchG heißt es, dass in Fällen, in denen Auswirkungen auf Natur und Landschaft nicht oder nur im geringfügigen Umfang zu erwarten sind, von einer Mitwirkung abgesehen werden kann.

Die seitens des Bundesnaturschutzgesetzes vorgesehene Öffnungsklausel ist demnach an eine Kausalität gebunden, die in der anvisierten Gesetzänderung des Berliner Naturschutzgesetzes nicht berücksichtigt ist. Bei den Ausnahmeregelungen nach § 45 Abs. 7 BNatSchG z.B. kann unterstellt werden, dass regelmäßig die Belange der Naturschutzverbände betroffen sind. Hierunter fällt z.B. die Beseitigung eines Zauneidechsenlebensraums sowie das Absammeln und Umsiedeln. Hier wird für die Bauherren eine hohe Rechtsunsicherheit geschaffen, da die Verbände klageberechtigt sind. Ihre frühzeitige Mitwirkung ist als positiv zu bewerten, da unsere Erfahrung nach damit verhindert wird, dass es nach festgesetztem Bebauungsplan zu einem Baustopp durch eine anstehende Klage kommt.

 

Zur Änderung des Friedhofsgesetzes

Die Beschleunigung der Wohnbebauung auf Friedhofsflächen sehen wir sehr kritisch. Die Friedhofsflächen in Berlin haben häufig allein aufgrund des alten Baumbestandes aus klimatischen und artenschutzrechtlichen Gründen eine besondere Bedeutung. Die regelmäßig gemähten Wiesen bieten hohes Potenzial für geschützte Biotope.

Friedhöfe bieten sich als künftige Grünflächen an, da sie nur umgewidmet werden müssten und es nur weniger Maßnahmen bedarf, um sie als Grünfläche attraktiv zu gestalten. Wegenetze und Infrastruktur wie Bänke und Papierkörbe sind in der Regel bereits vorhanden. Eine Inanspruchnahme kann in Einzelfällen möglich sein, wenn eine entsprechende umfangreiche Prüfung erfolgte. Wir gehen davon aus, dass gerade in innerstädtischer Lage der Bestand an Friedhöfen gesichert werden sollte, da dort in den meisten Fällen ein erhebliches Versorgungsdefizit an Grünflächen besteht.

Bebauungspläne auf Friedhofsflächen sollten folglich nicht im beschleunigten Verfahren nach §13a BauGB aufgestellt werden können. Es ist eine umfassende Umweltprüfung erforderlich. Dabei sind auch kulturelle und stadthistorische Gesichtspunkte zu prüfen. Bei Bebauungsplänen, die gemäß §13a BauGB aufgestellt werden, gelten Eingriffe als nicht ausgleichspflichtig. Gerade auf den Friedhofsflächen kann jedoch in der Regel davon ausgegangen werden, dass erhebliche Eingriffe durch die Planung vorbereitet werden. Insofern handelt es sich hier allein um eine Reduzierung der materiell-rechtlichen Anforderungen, wenn Bebauungspläne nach §13a BauGB aufgestellt werden.

Die anvisierte Gesetzesänderung sieht eine Herabsetzung der Begründungspflicht der baulichen Nutzung vor.

In der ursprünglichen Formulierung war die Voraussetzung für die bauliche Inanspruchnahme ein "zwingendes" öffentliches Interesse und eine "besonders" eingehende Prüfung. Die Anforderungen sollen nun deutlich reduziert werden. Dies sehen wir hinsichtlich der Bedeutung der Berliner Friedhofsflächen für Klima und Erholung als sehr kritisch.

Die Herabsetzung der Prüfungspflicht auch auf Wohnungen zu beziehen, die der vorübergehenden Unterbringung dienen, können wir nicht nachvollziehen.  Wir gehen davon aus, dass Friedhöfe regelmäßig sensible Standorte darstellen. Eine Gestaltung mit Containern kann beispielsweise keine stadtbild-adäquate Lösung darstellen.

 

Zur Änderung des Berliner Waldgesetzes

Die Änderungen zum Waldgesetz können seitens des bdla nicht nachvollzogen werden. Es sei auf den Berliner Waldleitfaden verwiesen, darin ist bereits die konzentrierende Wirkung im Bebauungsplanverfahren beschrieben. Eine Konzentrationswirkung ist dann möglich, wenn die fachrechtlichen Anforderungen des Forstrechts im Rahmen des Genehmigungsverfahrens geprüft wurden und die Fachbehörde Berliner Forsten beteiligt wurde. Voraussetzung ist seitens der Berliner Forsten die Festsetzung des Bebauungsplans. Die forstrechtliche Kompensation im städtebaulichen Vertrag zu regeln, ist bereits geübte Praxis und stellt keine Neuerung dar.

Die bisher nicht erfolgte Konzentration auf Baugenehmigungsebene nun einzuführen ist unter der Voraussetzung, dass keine materiell-rechtlichen Einbußen damit verbunden sind, zu begrüßen. Durch die Herstellung eines Einvernehmens scheint dies geregelt.

Die Ausführungen zur Kompensation bedürfen einer Klarstellung. Die bisherige Regelung sah vor, dass die Kompensation auf das waldrechtliche Maß beschränkt werden konnte, da das Waldgesetz eine Vollkompensation vorsieht und im Gegensatz zum naturschutzrechtlichen Ausgleich nicht der Abwägung unterliegt. Der naturschutzrechtliche Ausgleich ist mit der waldrechtlich erforderlichen Kompensation also kombinierbar. Dies sollte auch zukünftig der Fall bleiben.

Der bdla begrüßt es, dass Planungsverfahren vereinfacht werden sollen, in denen Waldflächen nach Landeswaldgesetz betroffen sind. Allerdings haben die Änderungen kaum Beschleunigungspotenzial. Unsere Erfahrung ist leider, dass eine sehr frühzeitige Einbeziehung in den Planungsprozess durch die Berliner Forsten nicht gewünscht ist (z.B. vor Aufstellung eines Bebauungsplans bei der Abgrenzung des Geltungsbereichs oder vor Beginn der frühzeitigen Behördenbeteiligung): Die Berliner Forsten wollen nicht außerhalb der im Bebauungsplan vorgesehenen Beteiligungen beteiligt werden. Verbindliche Aussagen sind nicht zu erhalten. Bauherren brauchen aber zu einem frühen Zeitpunkt verbindliche Aussagen, mit denen sie weiter arbeiten können. Teilweise werden durch die Berliner Forsten Forderungen aufgestellt, die nicht gesetzlich unterlegt sind. Dies bezieht sich z.B. auf einen einzuhaltenden Abstand von 25m zur Bebauung.

Allein die Feststellung des Waldtatbestandes ist mit erheblichen Unsicherheiten in der Praxis verknüpft. Unserer Erfahrung nach gibt es hier keine objektiv nachvollziehbaren und damit transparenten Kriterien. Die Berliner Forsten entscheiden als Fachbehörde allein, sind aber auch nicht bereit vor Einleitung eines Verfahrens eine verbindliche Aussage zu treffen. Auch die Abgrenzung Gartendenkmal und Wald sowie Grünfläche und Wald führt hier regelmäßig zu langjährigen Auseinandersetzungen.

Die gesetzlichen Änderungen greifen daher nach unserer Ansicht ins Leere. Es bedarf vielmehr struktureller Veränderungen, um Entscheidungsprozesse zu beschleunigen.

 

Arbeitskreis Landschaftsplanung in Abstimmung mit Arbeitskreis Stadtentwicklung

 


Geschrieben am 14.07.2015 - geändert am 20.07.2015

 

© 2017 Bund Deutscher Landschaftsarchitekten bdla

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